ΕΔΑΔ M.A. vs Cyprus

   Case of m.a. v. Cyprus by Nikolas Kyriakou

Τοποθέτηση Επιτρόπου Διοικήσεως - Καθεστώς οικιακών εργαζομένων στην Κύπρο

   Οικιακές βοηθοί by Nikolas Kyriakou

Η απόφαση του κυπριακού δικαστηρίου σητν υπόθεση Πάλμα

    Απόφαση Πάλμα     

And justice for all? Ensuring justiciable human rights in times of economic crisis

[Το πιο κάτω κείμενο είναι η ομιλία μου εκ μέρους της κυπριακής προεδρίας στον 4ο ετήσιο διάλογο του Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων με την Επιτροπή των Περιφερειών]

----------

Allow me to start by thanking the CoR president, Mr Valcárcel Siso and the former CIVEX president, Mr Van den Brandem, as well as the newly elected CIVEX President Mr. Costa for their kind invitation to give one of the keynote speeches to this event. It is indeed a great pleasure and honor to address this topical issue in the framework of the “4^th Annual Dialogue on Multi-level Protection and promotion of fundamental rights”. I hope that the presentations and the discussion we will have here today, will serve as a springboard for the further development and shaping of our ideas and perceptions on the issue of access to justice in times of economic crisis. I look forward to listening to and engaging with all participants in today’s panel.

1.   The importance of the topic – general thoughts

So, let’s start with the question that appears on our agenda: “Economic crisis-obstacle or incubator for innovation in access to justice?”. There are a number of underlying questions and assumptions to this and any attempt to charter and respond to all of them would go beyond the purpose of this speech. But let’s take time to reflect on some of them that may appear to have self-evident answers:

-       Why is this access to justice important at all?

-       Where did the economic crisis come from?

-       Where do we currently find ourselves, what do we want to do and how do we prioritize our actions?

Joseph Stiglitz, a winner of the Nobel Prize in economics, writes in his book “The price of inequality” that:

“We have created a system in which there’s an arms race, and those with the deepest pockets are in the best position to fight and to win and calls for a serious legal reform that will democratize access to justice.” [1]

I think that Stiglitz’s suggestion points to the root causes of inequality and suggests that there is a broader framework in which discussions of the sort we are having here today must take place. This leads me to the following point: in an ironic turn of history Europe is again confronted with a serious recession and with problems that were usually related to issues connected with world poverty. As prof. Chris Pissarides, another Nobel prize winner, has noted: “The problem with a recession is that it punishes a relatively small number of people and it punishes them a great deal. The unemployed, new school leavers and ethnic minorities bear the brunt of it. The cost of recession to them is not only lower income, but loss of self-esteem, loss of skill and damaged future career paths.”[2]

On this very point, we should not forget that the current economic crisis is not incidental, nor a one-off event destined to be eventually somehow overcome. To the contrary, it is the very by-product of the economic model that our societies have endorsed. In the words of Margot Salomon, an academic at LSE:

“[i]t is also the very design of the economic order, which contributes  to the perpetuation of world poverty, or, at a minimum, has failed to relieve poverty”.

Salomon also goes on to observe that:

“establishing causal relationships between harms experienced elsewhere in the world, and the actions of states acting internationally, can be extremely complex”.[3]

We are also faced today with a similar problem and with a daunting task of reflecting on how access to justice can be maintained for everybody in times of strained budgets, especially with those who are in greater need and more vulnerable: the unemployed, members of minority or immigrant groups, the indigent, single-parent families, people with disabilities etc.

And here lay two of the underlying assumptions I referred to in my introduction:

-       the first, that the standard of access to justice enjoyed hitherto has been adequate and responsive to the needs of the European citizens and

-       the second, that the architecture of any system of justice can be disconnected or dissociated from the very foundations of the political order and the economic realities of a given State.

With regard to this last observation, Salomon asserts that:

“This myth that the international economic order represents an objective state of affairs, an inevitable model, has underpinned the project of economic liberalization”.[4]

Salomon is correct in pointing out that much of our understanding and views on how our societies and their institutions work are premised on the false perception that the current state of economic and political affairs is the sole model that is workable. But I would suggest that her view can be extrapolated to the operation of our judicial systems as well: their current formations and functions cannot be taken to represent an inevitable model and that they are open to the influence of the economic situation of a State and governments’ budget priorities. Put simply and in the words of a great historian of our times: “You can’t be neutral on a moving train”.[5]

But what does the excellent 2011 study by the FRA on “Access to justice in Europe” tells us? The findings of that report show that:

“At national level, the report points out concerns and concrete obstacles to accessing justice but also highlights actual practices. Some of the key concerns include unnecessarily strict time limits on bringing claims. This is, for instance, the case in 22 of the 27 EU Member States. Other notable difficulties include restrictive rules in who can make a claim, excessive legal costs, and the complexity of legal procedures”.

These are areas that are disconnected from the particular attributes of the current economic crisis and suggest that the justice systems of our countries are in deep need for reform, even without having to consider the exacerbations caused by the economic crisis.

Access to justice is fundamental not just because the Universal Declaration, the International Covenant on Civil and Political Rights and the Charter of Fundamental Rights so prescribe, but predominantly because it is a sine qua non component of the core European values that we espouse and defines part of our identity and our legal civilization. Justice, the rule of law, equality before the law, lack of arbitrariness, fairness, equity and many other notions can be attached to the basic claim for access to justice. They are also central to the self-perception of the EU and to the understanding of Europe’s position in the world, as attested by the human rights policies and conditionality that underpins the external action of the EU.

An additional reason why access to justice holds a prominent place in this discussion is because it can be dovetailed to the dignity of every individual finding himself or herself within the jurisdictional ambit of our countries. Access to justice relates essentially to the vindication of rights, pursuing one’s rightful entitlements and advancing claims before competent bodies. In a way this is related, or even tantamount to, the recognition of a person before the law, a right that is currently enshrined only in the Inter-American Convention on Human Rights. If access to justice is curtailed, or even worse rendered impracticable, theoretical and illusory, then citizens, as subjects of rights, are marginalized and with no real prospect to seek justice thus forfeiting a significant empowerment.

Seen from this perspective, access to justice is equally fundamental to upholding equality and is inevitably linked not only with securing the same rights for all, but also for ensuring an equal footing in the procedural aspect. Accessing a court or another competent body should be simple and low-cost and should furthermore ensure a reasonable in terms of time consideration of a case brought before it, a fair and equal use of arms in order to guarantee a fair and legitimate result. Thus greater emphasis must also be placed on the procedural side of access to justice.

And going back to the initial question: why is this important? First and foremost, because economic inequality results in inequality in power; it puts in peril the very foundations of our democracies; and it threatens the basic precepts of our system of laws. A system of justice that allows neutrality to be a vehicle for favoring those who may afford it, is a system of justice that urgently needs reform.

Secondly, access to justice has the privilege of standing at the intersection of the often misleadingly labeled as first and second-generation human rights. Access to justice cannot be solely understood, interpreted and implemented in abstract terms and through setting complex procedural laws. To the contrary, access to justice is also the medium for transforming a mere claim to concrete reality and to reconfiguration of the legal status and relations of an individual.

The main point to be made for this part of my speech is that the inequality in the enjoyment of access to justice has a price both at the collective and the individual level. Are we ready to pay this price and concede core elements of the progress we have made in this are for the past six decades or so?

2.   Where we stand

Moving beyond this theoretical framework, it is useful to consider where we currently stand. As already mentioned before, the FRA report identifies key issues and areas of concern and does a particularly good job in providing us with a full and clear picture of the legal situation. For this reason I will refrain from reiterating here the basic provisions found in the ECHR, the ICCPR and the Charter of Fundamental Rights. The report also focuses on the topics of legal aid and redress at the national level and reaches interesting conclusions. Some of the most salient problematic areas refer to time limits for bringing a case before a competent body; legal standing; length of proceedings; legal costs and the right to remedy.

My reading of the FRA report is that any future initiative in the area of access to justice must be shaped by and aim at three different, yet intertwined features, namely: legitimacy, effectiveness, realism. Devising or reforming access to justice must be delivered in such a way as to ensure that right-holders and duty-bearers accept its fundamental modes of operation and are confident that their cases will be heard with impartiality and judged pursuant to predetermined rules within reasonable time. Vesting the justice system with the acceptance of citizens will undoubtedly contribute to founding its legitimacy in their minds.

At the same time, such a system will inescapably be assessed on the merits of its effectiveness, measured by the quality and practicality of its procedures and outcomes.  And lastly, the aforementioned cannot be disconnected from the existing realities of our societies, in the sense that they must be responsive and meaningfully applicable in our countries. Preaching from the ivory tower will help no one.

3.   Where do we go from here? - Ideas

Having explored the theoretical premises and the political provenance and significance of access to justice, we now need to consider how to enrich our arsenal of ideas on how we can make the economic crisis an incubator for innovation in access to justice.

The first thing that needs to be said here is that more research is needed. The FRA study is an excellent piece of study and an appropriate starting point, but the fact remains that additional research both at the national and EU level is needed. Such a research should be aimed at identifying the particular problems in each judicial system, the groups that are most in need and the character of their needs. These are issues that are more often than not informed by the specific social realities prevailing in each country. Targeted solutions require tailor-made research.

Secondly, and this is where policy makers kick in, a fully-fledged access to justice strategy is needed. It appears that national and regional systems seem to have stumbled upon the sheer number of cases pending before them, but efforts for reform have yet to prove successful. Enhanced cooperation is needed between the policy makers in Brussels and people working in Ministries of Justice in order to step up their efforts to pool together their resources and identify solutions at national and European level.

Third, the legal industry should also do its part in the framework of its own corporate responsibility. Law offices should further the areas of pro bono litigation, while States should facilitate them by providing adequate incentives, e.g. tax exemptions, procedural privileges etc. This should also be linked to the issue of professional ethics for lawyers. Furthermore, I feel that there is still work to be done in the field of legal education in order to prepare educated and, more essentially, responsible jurists.

There is also room for improvement with regard to the courts themselves. Judges should be made more aware of the corpus juris of the case-law of both the Luxembourg and the Strasbourg courts. My opinion is that our judicial systems would also benefit form highly qualified and specialized judges in the fields of EU law and human rights. Ensuring quality judgments by national courts can only strengthen the legitimacy and efficiency of a legal system.[6] And further to this point, developing solutions through borrowing ideas from other systems may prove fruitful. Why not then consider the introduction of class actions, the pilot judgment procedure and the independent and unqualified standing of NGOs before national courts in the same or similar way that these operate within other jurisdictions?

The FRA report underscores the procedural barriers facing NGOs[7] and prompts us to consider the modalities for providing full legal standing to National Human Rights Institutions and independent authorities (equality bodies, ombudsmen etc). Some countries have created additional bodies such as ombudsmen for citizens, consumers, data protection, children etc that seek to address and resolve area- or theme- specific disputes. These efforts should be coupled with decentralizing executive competences and making decision-making process more inclusive and bringing it closer to citizens and by consequence affording direct and easy access to justice mechanisms, for aggrieved claimants.

At the everyday life, citizens should have easy access to legislation, operational guides and forms of frequently asked questions in order to be in a position to steer through the sheer volume and complexity of rules and procedures that may be in place. Having a “one-stop platform” for these purposes would significantly benefit many of our fellow citizens.

The area of alternative non-judicial mechanisms for dispute resolution seems to be gaining currency at the EU level and in some national contexts. Abandoning the formalism that usually accompanies court procedures and allowing for swift settlement of disputes through easily understandable and pre-determined procedures can only work to the benefit of every stakeholder.

And finally, what about expanding the traditional right to a counsel found in the criminal law area to a civil right to a counsel? The idea has been advocated by both civil society organizations and academics[8] and may seem to be at odds with strained economic resources. But this may not accurately reflect reality and the potential of introducing such a right. Again, focused research on this issue should be made.

Concluding

I hope that I have not used more time than originally planned – I would like to conclude in this way: Martin Luther King once famously wrote in a letter from Birmingham jail that: “Injustice anywhere is a threat to justice everywhere”. I believe that his words have not lost their thrust, even if they date back to 1963. We are still in this perpetuate quest for ensuring effective access to justice for all and I hope that the event we are all participating in today will make a meaningful contribution towards this direction. Thank you very much for your attention.

---

[1] 273.

[2] New Statesman, 18 October 2011.

[3] 9

[4] Margot Salomon, «Poverty, Privilege and International Law: the Millenium Development Goals and the guise of humanitarianism”, 51.

[5] Howard Zinn.

[6] Kobler

[7] Pg 40

[8] Russell Engler, “Pursuing Access to Justice and Civil Right to Counsel in a Time of Economic Crisis”, Roger Williams University Law Review, Vol. 15, 472 (2010); Clare Pastore, “A civil right to counsel: closer to reality”, Loyola of Los Angeles Law Review, vol. 42, 1065 (2009).

Η ένταξη των μεταναστών στην κυπριακή κοινωνία και η καταπολέμηση του ρατσισμού και των διακρίσεων

-->

To κείμενο που ακολουθεί είναι η ομιλία του Άριστου Τσιάρτα ενώπιον της διάσκεψης Ευρωπαίων ειδικών που διοργανώθηκε από την Κυπριακή Προεδρία του Συμβουλίου της ΕΕ στις 20 Νοεμβρίου 2012 με τίτλο “Shaping and implementing integration policies: Regional Authorities and Communities”. 

Ευχαριστώ θερμά τον Άριστο για την παραχώρηση της ομιλίας του.

   -------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Η ένταξη των μεταναστών στην κυπριακή κοινωνία, η δίκαιη μεταχείρισή τους από την πολιτεία, η επαρκής πρόσβαση τους στα θεμελιώδη κοινωνικά αγαθά και δικαιώματα της εργασίας, της παιδείας, της υγείας και της εκπαίδευσης, η καταπολέμηση του ρατσισμού και των διακρίσεων, καθώς και οι όροι της βαθμιαίας συγκρότησης μιας νέας πολυπολιτισμικής κοινωνίας συνιστούν μερικά από τα σημαντικότερα διακυβεύματα της μεταναστευτικής πολιτικής της Κύπρου. Τα κρίσιμα αυτά ζητήματα βρίσκονται στο επίκεντρο του δημόσιου διαλόγου τα τελευταία χρόνια προκαλώντας συχνά εντάσεις και αντιδικίες.

Η νομοθετική και θεσμική δράση που έχει μέχρι σήμερα αναληφθεί στα θέματα της μετανάστευσης και της ένταξης, χαρακτηρίζονται από αποσπασματικότητα και αξιοσημείωτη καθυστέρηση απέναντι σε μια νέα κοινωνική πραγματικότητα που είτε έχει ήδη διαμορφωθεί είτε βρίσκεται ακόμα υπό διαμόρφωση. Σε μεγάλο βαθμό η καθυστέρηση αυτή αλλά και η δυστοκία και περιοριστική στάση έναντι της μετανάστευσης, τόσο σε επίπεδο κοινωνίας όσο και σε επίπεδο κρατικής πολιτικής και δημόσιας διοίκησης, οφείλεται στην ανεδαφική πεποίθηση ότι οι μετανάστες ήλθαν προσωρινά και θα φύγουν σύντομα, δηλαδή ότι η παρουσία τους είναι πρόσκαιρη και έχει ορατό όριο και τέλος.

Σήμερα στην Κύπρο ζει, συμμετέχοντας παραγωγικά, ένας μεγάλος αριθμός μεταναστών που φτάνει, με βάση τα τελευταία στοιχεία της έρευνας της Στατιστικής Υπηρεσίας, στο 20% περίπου του συνολικού πληθυσμού. Στον πληθυσμό αυτό συμπεριλαμβάνονται και οι Ευρωπαίοι πολίτες που διαμένουν μόνιμα στην Κύπρο. Στο εκπαιδευτικό σύστημα, οι μαθητές μεταναστευτικής προέλευσης αποτελούν, περίπου, το 10% του συνόλου του μαθητικού πληθυσμού. Τα στοιχεία αυτά καταγράφουν μία πρωτόγνωρή δημογραφική και κοινωνική αλλαγή. Μια κοσμογονία η οποία αλλάζει τη φυσιογνωμία της κυπριακής κοινωνίας. Αν τύχει της σωστής διαχείρισης μπορεί να καταστεί πολλαπλασιαστής ανάπτυξης και ευημερίας αλλά και παράγοντας που θα προάξει τη συμβίωση, τον πλουραλισμό, τη δημοκρατία των πολιτών και των δικαιωμάτων.

Τα δεδομένα δείχνουν ότι η Κύπρος μετατρέπεται σταδιακά σε χώρα υποδοχής μεταναστών σε ευρύτατη κλίμακα και μάλιστα σε περιορισμένο χρονικό διάστημα (τελευταία 20ετία). Χωρίς αμφιβολία, η διεύρυνση του ρόλου της μετανάστευσης στις διαχρονικές μεταβολές του συνολικού πληθυσμού και οι συνεπαγόμενες πολιτισμικές διεργασίες που τίθενται σε κίνηση, συνηγορούν στην αναγωγή της μετανάστευσης ως κυρίαρχης και μόνιμης πλέον δημογραφικής συνιστώσας. Ταυτόχρονα, η αιφνίδια διάχυση των ποικίλων εκδοχών της μετανάστευσης στην καθημερινότητα ενός λαού, συνηθισμένου να αντιμετωπίζει την εθνική και θρησκευτική ομοιομορφία ως θεμελιώδες αγαθό και να συγκινείται από την ιδέα του νόστου και της μετανάστευσης σε κάθε της εκδοχή, από αυτήν του ομηρικού Οδυσσέα ως αυτήν του Κύπριου μετανάστη στο Βόρειο Λονδίνο, ήταν αναπόφευκτο να συγκλονίσει βαθειά και με άγνωστες ακόμα συνέπειες την Κυπριακή κοινωνία.

Αναπόφευκτα, η μαζική παρουσία μεταναστών και η θεσμική της αναγνώριση, δοκιμάζει τις κυρίαρχες συλλογικές αξίες της παραδοσιακής ομοιογένειας της κοινωνίας. Ωθεί, ταυτόχρονα, στον προσδιορισμό νέων μορφών συλλογικής συνοχής και οργάνωσης και στην υπέρβαση των στεγανοποιημένων ταυτοτήτων μεταξύ “αλλοδαπών” και “ημεδαπών”. Με την έννοια αυτή η ένταξη των μεταναστών στην κυπριακή κοινωνία είναι μια επώδυνη διαδικασία, που αφορά εξίσου τους μετανάστες και την κοινωνία υποδοχής. Ως τέτοια γεννά αμηχανία και φοβικά σύνδρομα που επιτείνονται ενόψει και της τρέχουσας οικονομικής κρίσης.

Στις συνθήκες αυτές ο διάλογος περί ένταξης των μεταναστών γίνεται ιδιαίτερα επίκαιρος. Ωστόσο, στην περίπτωση της Κύπρου η συζήτηση αυτή παρουσιάζει δύο κατά την άποψη μου εγγενείς δυσχέρειες.

Mια πρώτη δυσχέρεια έχει να κάνει με το ότι μια κοινωνία υποδοχής εντάσσει μετανάστες ανάλογα με τις αξίες, τις πολιτικές και το ιδεολογικό υπόβαθρο πάνω στο οποίο βασίζεται. Στην Κύπρο, πολλά από τα ζητήματα αυτά προκαλούν κοινωνικές εντάσεις, παραμένουν εκκρεμή και βρίσκονται ακόμα υπό διαπραγμάτευση. Επιπλέον, το ανοικτό Κυπριακό πρόβλημα και η ανασφάλεια που προκαλεί, σε συνδυασμό με τη διακηρυγμένη προοπτική επανένωσης του τόπου και της συμβίωσης με τους Τουρκοκύπριους δυσκολεύει τη διαχείριση νέων μορφών συλλογικού προσδιορισμού που παράγει η μετανάστευση. Δυσκολεύει, επίσης, τη δημιουργία ενός ανοικτού και απροκατάληπτου  διαλόγου γύρω από ερωτήματα του τύπου: ποια κοινωνία θέλουμε ως προς τα θέματα διαφορετικότητας και συμβίωσης με ανθρώπους με διαφορετική εθνική ή θρησκευτική καταγωγή, ποιος είναι ο ρόλος της μετανάστευσης στις νέες κοινωνικές μεταβολές που έχουν ήδη συντελεστεί, υπάρχουν περιθώρια για μια νέα πολιτειακή ταυτότητα που σε μια πολυπολιτισμική κοινωνία θα φέρνει κοντά τους παλαιούς και τους νέους πολίτες κατά τρόπο που εμπλουτίζει τη δημοκρατία;

Μια δεύτερη δυσχέρεια αφορά στο ότι το ενταξιακό εγχείρημα που έχει αναληφθεί, αποτέλεσμα κυρίως της ανάγκης εναρμόνισης με την κοινοτικοποιημένη μεταναστευτική πολιτική, έφερε σταδιακά την Κυπριακή κοινωνία και τον κρατικό μηχανισμό αντιμέτωπους μ’ ένα νομικό πολιτισμό σταθερά προσανατολισμένο στη συστηματική και σθεναρή υπεράσπιση της ετερότητας και της άμεσα συνδεόμενης με αυτήν έννοιας των πολλαπλών ταυτοτήτων, της πολιτισμικής διαφοράς και των δικαιωμάτων του ατόμου. Ένα πολιτισμό με άλλα λόγια που συγκρούεται με τη λογική της αφομοίωσης και το ιδεολόγημα της αδιατάρακτης ομοιογένειας με τα οποία είμαστε συνηθισμένοι.

Σε αυτές τις συνθήκες τα δύσκολα και σύνθετα θέματα του ρατσισμού και των διακρίσεων, της ένταξης των μεταναστών μας καλούν να τα αντιμετωπίσουμε αποτελεσματικά, σε βάθος και χωρίς αναβολές. Όχι μόνο επειδή προκαλούν εντάσεις σε κοινωνικό επίπεδο. Κυρίως γιατί έχουν κεντρικό νόημα στη συγκρότηση και διατήρηση της συνοχής μιας κοινωνίας και επηρεάζουν την προβληματική που διατρέχει τον τρόπο συγκρότησης του κρατικού και εθνικού της αφηγήματος. Χωρίς αμφιβολία, η ρύθμιση των ζητημάτων αυτών απαιτεί σύνθετους προβληματισμούς με αναφορά πλέον σ ένα ευρωπαϊκό πλαίσιο αυξημένων θεσμικών απαιτήσεων και μάλιστα σε μια συγκυρία όπου διεθνώς υιοθετούνται και επιβάλλονται αυστηρότεροι κανόνες σεβασμού και αποδοχής κάθε μορφής ετερότητας.

Εύλογα, η συζήτηση γύρω από αυτά τα ζητήματα επηρεάζεται από τη συνεχή αναβάθμιση του ρόλου της μετανάστευσης σε Ευρωπαϊκό επίπεδο και την αναγωγή της ως σημαντικής παραμέτρου πληθυσμιακής αύξησης. Στο πλαίσιο αυτό αναγνωρίζεται η αναγκαιότητα να διατηρηθεί η δυνατότητα υποδοχής νέων μεταναστευτικών πληθυσμών και ο κομβικός ρόλος που μπορεί να διαδραματίσει η μετανάστευση στην αποτροπή δύο από τις σημαντικότερες τάσεις του πληθυσμού της Ευρώπης. Δηλαδή τη σχετικά ασθενή αύξηση του συνολικού πληθυσμού της ΕΕ σε συνδυασμό με τη διεύρυνση της δημογραφικής γήρανσης.

Κάτω από τα δεδομένα αυτά, στην Κύπρο έχει διαμορφωθεί ένα ενταξιακό πλαίσιο, που δεν έχει πάρει τη μορφή ενός ενιαίου και συνεκτικού νομοθετήματος και αποτελείται κατά βάση από ρυθμίσεις που διαλαμβάνονται σε Ευρωπαϊκές Οδηγίες που ενσωματώθηκαν στο εσωτερικό δίκαιο. Το πλαίσιο αυτό, το οποίο λόγω της προέλευσης του έχει ως πυξίδα την προώθηση και εδραίωση της ένταξης των μεταναστών, είναι διάσπαρτο σε δυσνόητα νομοθετικά κείμενα, ασαφείς και περίπλοκες κανονιστικές διατάξεις, συγκρουόμενες και συχνά αντιφατικές εγκύκλιους, οδηγίες και πρακτικές. Σε κάποιες, μάλιστα, περιπτώσεις η εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου έχει υπαχθεί σε τέτοιες αυστηρές προϋποθέσεις και διατυπώσεις που καθίσταται σχεδόν αδύνατη η εφαρμογή των προνοιών του για το μεταναστευτικό πληθυσμό. Ως αποτέλεσμα, δημιουργείται ένα κλίμα ανασφάλειας δικαίου, το οποίο δεν εδραιώνεται μόνο στους μετανάστες, αλλά αποτελεί, σ’ ένα βαθμό, μέρος της αυτοσυνείδησης της δημόσιας διοίκησης.

Μια πρόσθετη συναφής πτυχή, σε σχέση με την εφαρμογή του acquis communautaire στα θέματα μετανάστευσης, αποτελεί και το ότι, στη δική μας περίπτωση ,η υιοθέτηση και εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου χαρακτηρίστηκε, εξαρχής, από τη λογική της αποδοχής του χαμηλότερου κοινού παρονομαστή. Το γεγονός δε ότι πολλές από τις Οδηγίες περιέχουν ρήτρα που επιτρέπει στα κράτη τη διατήρηση ευνοϊκότερων ρυθμίσεων από τον ελάχιστο παρονομαστή που συμφωνείται σε ευρωπαϊκό επίπεδο δεν οδήγησε σε αύξηση των προτύπων προστασίας των δικαιωμάτων των μεταναστών ούτε και  αναχαίτισε την τάση συρρίκνωσης τους σε καθημερινό επίπεδο.

Στις συνθήκες αυτές δεν είναι καθόλου αμελητέα τα θετικά βήματα που έγιναν ως προς τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των μεταναστών. Όμως, η πρόοδος που έχει συντελεστεί στην υιοθέτηση και εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου σε εθνικό επίπεδο δεν ήταν η αναμενόμενη. Θα μπορούσε δε να υποστηριχθεί ότι οι ρυθμίσεις των ευρωπαϊκών Οδηγιών, στην πρακτική τους εφαρμογή, δεν ανταποκρίθηκαν επαρκώς στις προκλήσεις και την πραγματικότητα που φιλοδοξούσαν να ρυθμίσουν.

Η σημαντικότερη εξέλιξη, σε συμβολικό και ουσιαστικό επίπεδο ήταν η υιοθέτηση, το 2009, του Σχεδίου Δράσης για την Ένταξη των Μεταναστών και η θεσμοθέτηση της Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων που έχει συμβουλευτικό και εισηγητικό χαρακτήρα στα θέματα της ένταξης. Δυστυχώς, η σύνθεση της Επιτροπής, αν και ευρεία, περιλαμβάνει μόνο κρατικούς φορείς και σε αυτή δε συμμετέχουν κοινωνικοί φορείς και οργανώσεις των μεταναστών με συνέπεια να αδυνατίζει η νομιμοποίηση της και να μην αναπτύσσεται η αναγκαία, στα ζητήματα της ένταξης, δημόσια διαβούλευση.

Πάντως, το Σχέδιο, η αξία του οποίου θα πρέπει να αναγνωριστεί στους εμπνευστές και τους συντάκτες του, επιδίωξε, για πρώτη φορά να δώσει πολιτικό χαρακτήρα και διέξοδο σ’ ένα εκκρεμές κοινωνικό ζήτημα και να δημιουργήσει ένα πλαίσιο άσκησης πολιτικής ένταξης εστιάζοντας σε οκτώ άξονες δράσεις, κάτω από το τρίπτυχο νομιμότητα, κοινωνική ένταξη και καταπολέμηση του ρατσισμού και των διακρίσεων. Αναμφίβολα, το Σχέδιο Δράσης αποτέλεσε ένα πρώτο θετικό βήμα και μια σαφή ένδειξη ποιοτικής στροφής στην προσέγγιση της ένταξης, αφού αποτυπώνει μια αντίληψη μετάβασης από το δίκαιο της εξαίρεσης και της αποτροπής, σ ένα νέο πλαίσιο συμπερίληψης και ένταξης των μεταναστών. Εμμέσως, αναγνωρίζει το ειδικό βάρος της μετανάστευσης αλλά και τα οφέλη και τη δυναμικότητα που έχει αποκομίσει η Κύπρος χάρη στην εργασία των μεταναστών. Σε αδρές γραμμές, το Σχέδιο σηματοδοτεί το πλαίσιο χάραξης και εφαρμογής πολιτικών ένταξης που ξεπερνούν τον στενά αποτρεπτικό ή κατασταλτικό χαρακτήρα.

Σε μεγάλο βαθμό οι μεταναστευτικές και ενταξιακές ρυθμίσεις έχουν οικονομική προσέγγιση, δεν αποσκοπούν στο να διαχειριστούν μετανάστευση μεγάλης κλίμακας ούτε και μόνιμη εγκατάσταση σε μια πολυπολιτισμική κοινωνία. Από την άλλη, η ένταξη νοείται περισσότερο ως μια διαδικασία κοινωνικής πειθάρχησης των μεταναστών που επιδιώκει να προσαρμόσει στάσεις και συμπεριφορές στα πρότυπα της Κυπριακής κοινωνίας, παρά ως αναγνώριση της ετερότητας και ένταξης τους σε μια ανοικτή και πολυπολιτισμική κοινωνία.

Το ενταξιακό πλαίσιο διαπερνά η αντίληψη της προσωρινότητας της παραμονής των μεταναστών, των περιορισμένων δικαιωμάτων των μεταναστών, καθώς και η έντονα γραφειοκρατική και δύσκαμπτη λειτουργία διαχείρισης και διοικητικού ελέγχου. Τούτο βέβαια εξηγείται από το γεγονός ότι η διαχείριση της μεταναστευτικής ροής, αντιμετωπίζει τη μετανάστευση ως πρόβλημα προς επίλυση και όχι ως ένα κοινωνικό φαινόμενο συνθετικό της εξέλιξης της Κυπριακής κοινωνίας. Ωστόσο, δεν φαίνεται να έχει επιτευχθεί στην πράξη η δημιουργία της ισορροπίας ανάμεσα στην ασφάλεια των δικαιωμάτων και στην καταπολέμηση των πρακτικών εκμετάλλευσης και διακρίσεων. Τέτοιες πρακτικές είναι ιδιαίτερα έντονες στην περίπτωση των άτυπων μεταναστών, ενός πληθυσμού που ζει ευκαιριακά και περιθωριακά ιδιαίτερα ευάλωτου στην εκμετάλλευση, αλλά και σε κλάδους εργασίας όπως η οικιακή εργασία, όπου οι μετανάστριες  εργαζόμενες αποτελούν το μεγαλύτερο μέρος του συνολικού μεταναστευτικού εργατικού δυναμικού.

Παρά το ενταξιακό εγχείρημα του Σχεδίου, πολλά και σημαντικά ζητήματα εξακολουθούν να παραμείνουν ανοικτά. Αναφέρομαι στο ζήτημα  των άτυπων μεταναστών, που παραμένουν εγκλωβισμένοι στην αφάνεια και την κοινωνική περιθωριοποίηση, αλλά και της τακτοποίησης του καθεστώτος όσων βρίσκονται στην Κύπρο για πολλά χρόνια, και έχουν εγκαθιδρύσει μια μη αναστρέψιμη πορεία ενσωμάτωσης, λόγω των μόνιμων και σταθερών βιοτικών σχέσεων που έχουν ήδη αναπτύξει με τον τόπο. Σημαντικά θέματα που αναζητούν ρύθμιση, τα οποία άπτονται του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων σημαντικού μέρους του μεταναστευτικού πληθυσμού, είναι αυτά της  ασφυκτικής εξάρτησης των μεταναστών από τους εργοδότες τους, καθώς και όσα αφορούν στην έμφυλη διάσταση της μετανάστευσης, δεδομένου του μεγάλου αριθμού μεταναστριών που ζει και εργάζεται στον τομέα της οικιακής εργασίας κάτω από ιδιαίτερα δυσμενείς συνθήκες που τις καθιστούν εκτεθειμένες σε πολλαπλές διακρίσεις και παραβιάσεις δικαιωμάτων. Ουσιώδης και απαραίτητη για την ένταξη, είναι και η αναγνώριση πολιτικών δικαιωμάτων των μεταναστών και συμμετοχής τους, τουλάχιστον στις εκλογές για την ανάδειξη των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης. Τούτο δεν αποτελεί μόνο εκπλήρωση δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η Κύπρος αλλά εκπλήρωση ηθικής απαίτησης που απορρέει από τις αρχές ενός σύγχρονου δημοκρατικού κράτους, με βάση τις οποίες πρόσωπα που έχουν αναπτύξει σταθερούς και μόνιμους δεσμούς με την τοπική κοινωνία θα πρέπει να έχουν λόγο και να συμμετέχουν στοιχειωδώς στη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων.

Ομολογουμένως, η πρόκληση της ένταξης των μεταναστών δημιούργησε αμηχανία στη διαχείριση του σύνθετου μεταναστευτικού ζητήματος, ενώ ανέδειξε και όξυνε υπαρκτές κοινωνικές παθογένειες. Τούτο βέβαια δεν αφορά μόνο στη μετανάστευση. Αφορά και σε άλλα κοινωνικά ζητήματα, η διαχείριση των οποίων απαιτεί βαθιές τομές και όχι αποσπασματικές ρυθμίσεις. Ωστόσο, το πεδίο της διαχείρισης της μετανάστευσης και της ένταξης των  μεταναστών είναι και το πλέον χαρακτηριστικό, καθώς η μαζική παραγωγική παρουσία των μεταναστών θέτει, αυτόματα, ζητήματα ως προς τη συγκρότηση και τις αντοχές μιας κοινωνίας, η οποία στέκεται αμήχανη μπροστά στην πρόκληση αποτελεσματικής και παραγωγικής διαχείρισης μιας μεγάλης κοινωνικής μεταβολής προς όφελος του συλλογικού συμφέροντος.

Σε αυτές τις συνθήκες δεν είναι καθόλου τυχαίο το αντιμεταναστευτικό κλίμα που έχει επικρατήσει καθώς και τα αυξημένα και σοβαρά ρατσιστικά περιστατικά που λαμβάνουν χώρα, μερικές φορές με ιδιαίτερη ένταση.

Ως προς το χειρισμό των περιστατικών αυτών, τα οποία αποτελούν την πιο δυσάρεστη πλευρά της μεταναστευτικής εμπειρίας, είναι σημαντικό να τονιστούν οι υπάρχουσες αδυναμίες επαρκούς και αξιόπιστης καταγραφής τους, όπως επίσης και το γεγονός ότι παραμένει ουσιαστικά ανεφάρμοστη η νομοθεσία που επισύρει αυστηρές ποινικές κυρώσεις για διάπραξη ρατσιστικών αδικημάτων. Οι αδυναμίες αυτές δείχνουν ότι πάσχει σοβαρά ολόκληρο το πλαίσιο προστασίας προσώπων που υφίστανται ρατσιστικές επιθέσεις με αποτέλεσμα να παραμένουν αδιερεύνητες, ανεξιχνίαστες και ατιμώρητες πολλές ρατσιστικές συμπεριφορές και ενέργειες. Αξίζει δε να τονιστεί ότι χωρίς αποφασιστική δράση για αποτελεσματική αντιμετώπιση των φαινομένων διακρίσεων και ποικίλων εκδηλώσεων ρατσιστικής βίας, είναι τουλάχιστον παράδοξο να μιλάμε για επιτυχία οποιασδήποτε πολιτικής ένταξης.

Δυστυχώς, τα φαινόμενα αυτά, το κλίμα και οι διεργασίες που τα παράγουν, καθώς και οι δευτερογενείς αντιδράσεις που προκαλούν, συνιστούν σημαντικές και καθόλου αμελητέες πτυχές της πορείας ένταξης των μεταναστών. Το κλίμα ξενοφοβίας που δημιουργεί ο διάχυτος ρατσιστικός λόγος σε μεγάλη μερίδα της δημόσιας ζωής και των Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης, συντείνουν στο να αποκτήσουν οι μετανάστες μια κοινωνική και πολιτισμική ταυτότητα αρνητικά νοηματοδοτημένη, με κρίσιμη όμως επικοινωνιακή ισχύ. Στο πλαίσιο αυτό οι μετανάστες παρουσιάζονται συμβολικά ως μέλη μιας ενιαίας ομάδας. Χωρίς αυτόνομη προσωπικότητα, πάντοτε, όμως, με εθνικότητα. Κατ΄επέκταση, η ταυτότητα και η ετερότητα γίνονται, συχνά, αντικείμενο  αποπροσανατολιστικών και ισοπεδωτικών επικοινωνιακών μύθων.

Από την άλλη, φραστικές επιθέσεις στοχοποίησης των μεταναστών και αιτητών ασύλου, οι παράνομες πρακτικές εργοδοτών και πολλές άλλες πρακτικές εκμετάλλευσης, κακομεταχείρισης και διακρίσεων, όχι μόνο τροφοδοτούν τα ξεσπάσματα ρατσιστικής βίας αλλά χρήζουν αξιολόγησης και μελέτης ως σημαντικές αυτοτελείς μορφές θυματοποίησης των μεταναστών.

Η κρίση που πλήττει σήμερα την Κυπριακή οικονομία, με κύριο χαρακτηριστικό την αύξηση της ανεργίας, έχει οδηγήσει σε υποχώρηση των επιχειρημάτων περι θετικής συμβολής των μεταναστών στην οικονομία του τόπου. Στις συνθήκες αυτές οι μετανάστες από την αφάνεια ή τη συγκαταβατική ανοχή, περνούν σε μια περισσότερο δυσμενή θέση, ως υπεράριθμο βάρος μιας κτυπημένης από την κρίση Κυπριακής κοινωνίας. Έτσι, οι μετανάστες μετατρέπονται πλέον ως οι αποκλειστικά υπεύθυνοι για την ανεργία, για τους χαμηλούς μισθούς και για τη διατήρηση της παραοικονομίας.

Η διαμορφωμένη σήμερα κοινωνική πραγματικότητα δείχνει ότι η σιωπηρή υπερεκμετάλλευση της εργασίας των μεταναστών, η διαχείριση της ανομίας και της συχνά άτυπης εργασίας των μεταναστών προκάλεσαν ανασφάλεια και συρρίκνωση δικαιωμάτων αλλά και πρακτικές διακρίσεων που δεν επηρεάζουν πλέον αρνητικά το μεταναστευτικό εργατικό δυναμικό αλλά επεκτείνονται σε όλους τους εργαζόμενους.

Στις σημερινές συνθήκες οικονομικής στενότητας ο διάλογος που έχει αναπτυχθεί για τα ζητήματα της μετανάστευσης δείχνει πόσο μακριά μπορεί (ή δεν μπορεί) να φτάσει η προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών και η καταπολέμηση των διακρίσεων και του ρατσισμού, όσο δεν μεταβάλλονται ριζικά οι όροι της ένταξης τους στην κοινωνία. Μολονότι οι θετικές εξελίξεις που έλαβαν χώρα στο πεδίο της ένταξης των μεταναστών σηματοδοτούν και τη πρόοδο που έχει συντελεστεί, εξακολουθούν να παραμένουν σημαντικές θεσμικές εκκρεμότητες που άπτονται κυρίως της θέσης και της αναγνώρισης των μεταναστών ως υποκειμένων δικαίου και φορέων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Με αυτά τα δεδομένα, το υπάρχον ενταξιακό πλαίσιο, λόγω των ανεπαρκειών που παρουσιάζει και των προβλημάτων εφαρμογής του, συνεχίζει να αναζητά ξεκάθαρη στοχοθέτηση, συνεκτικότητα και σαφή προσανατολισμό.

Είναι για τους λόγους αυτούς που η διαμόρφωση μιας σύγχρονης μεταναστευτικής πολιτικής που θα καθορίζει τους κοινωνικούς, οικονομικούς, πολιτικούς και θεσμικούς όρους ένταξης των μεταναστών σε μια  ανοιχτή και πλουραλιστική κοινωνία παραμένει ένα δύσκολο αλλά αναγκαίο εγχείρημα. Μια τέτοια πολιτική θα πρέπει να ανταποκρίνεται στην εξέλιξη και πολυπλοκότητα του φαινομένου της μετανάστευσης και να προσδιορίζει τις προτεραιότητες, τους άξονες και τους μηχανισμούς διαχείρισης της ένταξης των μεταναστών. Κυρίως όμως θα πρέπει να σηματοδοτεί το πέρασμα από πρακτικές αποκλεισμού και διακρίσεων σε πολιτικές κοινωνικής συμπερίληψης, ικανές να ανταποκριθούν στις ανάγκες της εξέλιξης της κυπριακής κοινωνίας.